前言

近年来愈发收紧的政策环境，导致诸多土地/房地产投资企业面临较大的融资压力，面对城市核心区域的房地产开发项目的竞争往往有心无力。相比之下城镇棚户区或城中村改造、特色小镇、产业园区等，由于其对口优惠政策、竞争的相对缓和，逐渐成为诸多土地/房地产投资企业关注的热点。随之而来的是，农文旅项目发展如火如荼，大有遍地开花之势，特色小镇、田园综合体、乡村振兴试验示范点，数不胜数，令人目不暇接。一个政策概念尚未落实推广，下一个风口已经接踵而至，引得投资者们纷纷跟风上阵，唯恐失去先机。这里有政策的导向，也有投资者们自发的逐利驱使。争当人先固然是好，但是就像人遇内急，选坑之前要确定该地方允不允许大便，不然留下的就是烂摊子！

现状

纵观诸多农文旅项目的失败案例，因为项目建设用地问题而夭折的不在少数。这里主要存在两种情况，一种是赤裸裸违建，如2018年被强制拆除的成都秀丽东方幸福场，该项目直接在耕地上修建起了一条古街；同年被拆除的还有震惊中央的秦岭违建别墅群，性质同前者。另一种情况是擦边球违建，俗称“大棚房”，即利用设施农业用地建设经营性场所，本应该用来进行工厂化作物栽培的场地，被内部改设成高档生态餐厅、仿古茶楼等休闲娱乐项目，此类现象在“大棚房”整治之前大量存在在那些休闲农业观光园中，几乎趋于常态。闻风自行处理者，地面返耕后尚能保住大棚框架，可以继续进行农业生产，稍有迟钝者或自认为有所侍的则被全部拆除。这些案例的教训是血淋淋、沉甸甸的。

政策

针对农文旅项目的建设用地现状和存在的问题，现将现行（或将行）政策法规中适用的相关条例整理如下：

一、用地政策

选自《中华人民共和国土地管理法》2019修正版【发布日期】：2019.08.26【实施日期】：2020.01.01   

1、耕地保护

国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

国家实行永久基本农田保护制度，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

2、建设用地

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

3、小结

新的土地法修正案已于2019年8月26日通过十三届全国人大常委会第十二次会议审议，国家继续实行一贯严格的耕地保护制度和坚决的永久基本农田保护制度，非农业建设占用耕地要补偿，占多少，垦多少，要么自行按照相关要求开垦相当数量和质量的耕地，要么缴纳耕地开垦费；然后缴纳建设用地土地出让金才能使用该建设用地。

农文旅项目用地中新涉及一般耕地（永久基本农田以外的农用地）转为建设用地的，可以通过办理农用地转用审批手续来实现，由国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准，但如果想占用永久基本农田，几乎无法实现，一是项目类型不符要求或者等级不够（除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目外），二是永久基本农田转为建设用地的，必须由国务院批准，流程难度极大，并且禁止地方政府私擅自调整土地规划来规避国务院审批。所以农文旅项目在选址或者规划时，占用一般耕地实施建设一定要完善审批手续，一定注意不要触碰永久基本农田这根红线。

集体经营性建设用地的开放，是本次修正案的一大热点。集体经营性建设用地开放入市，就是赋予其与国有建设用地在同一市场上的同等权能，使得作为土地所有者的农民集体可以像城镇国有土地所有者一样直接向市场中的用地者以出让、出租或作价出资入股等方式让渡一定年限的集体经营性建设用地使用权并获取对价收益，而不再需要先行征收为国有土地，对农文旅项目投资者来说有一定的用地压力缓解。

二、建设用地分类

由于农文旅项目所处区域较为特殊的情况（大多位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围外），在做项目规划时，多采用《镇规划标准》GB50188-2007作为用地分类参考。在镇规划标准中，适用于农文旅项目建设用地的分类如下：

R大类：居住用地，其中包含R1类：一类居住用地、R2类：二类居住用地，诸多的文旅地产即采用此分类。

C大类：公共设施用地，其中包含C3类：文体科技用地（如度假酒店等）、C4类：医疗保健用地（如医养中心等）、C5类：商业金融用地（如商铺等服务业）。

M大类：生产设施用地，涉及到农产品生产加工等产业发展需要申请工业用地的，可采用该分类中的M2类：二类工业用地即符合要求。

三、建设用地指标获取

政府通过土地利用总体规划对一定时期内的建设用地规模进行控制，而对于每年建设需要占用农用地或未利用地的新增建设用地的控制规模，政府则通过土地利用年度计划进行管理。对广大农文旅项目投资者而言，项目范围内是否有足够的建设用地、新增建设用地指标能否匹配项目需求以及是否可以通过获取新增建设用地指标满足项目开发需求是其重点关注的问题。但就相关政策和审批制度来看，投资者只需要做好项目建议书和后期规划方案，提出用地需求，报给相关部门审批即可。由于农文旅项目具有其特殊性，通常位于现状规划为集体或国有非建设用地的规划区域内，现行的土地利用总体规划并没有为其预留建设用地指标。而作为土地供应方的政府，每年新增建设用地计划指标，大部分时候连城镇发展建设的需求都难以满足，更无暇应对农文旅这类“圈外”项目。故投资者与相关部门在项目开展前期就要进行有效沟通，意向选址后做好用地预审，评估新增建设用地的可能性和难度，探索实现途径，为满足企业的经营需求和区域经济发展，共同推进项目落地。

趋势

当下，农文旅市场需求广泛存在，农文旅项目发展潜力巨大，而现行的土地规划和土地供应极大程度上不匹配，必定有新的政策要出台，新的趋势要出现。

一、“点状供地”即将从试点变为推广，成为农文旅项目供地新模式。

“点状供地”是指在城镇开发边界（城市和乡镇建设用地扩展边界）以外，不适合成片开发建设的地区，根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力，结合项目区块地形地貌特征，依据建（构）筑物占地面积等点状布局，按照建多少、转多少、征（占用）多少的原则点状报批。

农文旅项目不可能像城镇一样建设大量密集的建筑（并非纯粹的房地产），不需要集中连片使用建设用地，而现实条件也难以实现大片供地，难度极大，代价奇高；倘若真能实现，拿到的建设用地有效使用率也不高，使得有效建设区域单位成本增高，只会倒逼农文旅项目投资者走纯房地产路线：高价拿地，大量建房，高价卖房！“点状供地”正好迎合需求，既符合农文旅项目属性，降低生态环境和原生景观破坏，又减小政府供地压力，同时也降低了投资者的购地成本，使投资者能有更多的资金空间用于软硬件和其他产业建设，而不是只有房产！

二、集体建设用地将在农文旅项目供地中扮演越来越重要的角色。

2019年的土地法修正，确定了经营性集体建设用地入市的法律准入。农文旅项目除了占用耕地新增建设用地外，也可以和集体经营性建设用地使用权掌握者直接打交道了。集体经营性建设用地不再收归国有而直接进入市场，对投资者而言少了诸多繁杂流程，也有了议价机会。投资者只要拿到了集体经营性建设用地使用权，即可像国有建设用地一样合规按需使用了。

当然，集体经营性建设用地规模有限，且所在位置不一定匹配项目选址；农文旅项目的用地突破口指向了存量和潜力巨大的农村宅基地。本次土地法修正案也提出：励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。虽然尚未大力推行，但却指明了一个方向，即盘活农村广大的存量建设用地。随着乡村振兴的推行，乡村布局势必会有所调整，打造集约型新型农村社区，必会释放出大量集体建设用地指标，用于乡村产业发展，而这便是农文旅项目建设用地用地的希望所在。

随着第三次全国国土调查工作的结束和数据出炉，国土空间规划编制工作也相应展开，届时，有条件、有发展潜力的村庄都会编制村庄规划，现行的土地规划都会得到优化和调整，此时便可以考虑产业发展和新增建设项目的需求了。

结语

农文旅项目任重道远，启动之初困难重重，运行之时风险巨大。投资者入局农文旅项目，不能碰线踩雷，了解必要的法律法规，树立法律意识，一切建设活动都要建立在合法合规的基础上才能进行；

同时增强自我保护意识，不盲从政府指令，现实中不乏为了政绩擅自违规操作土地指标的政府领导，虽瞒过一时，但后患无穷；

任何擦边球行为将不再被容忍，忌不可取。正视现状，国家和政府也在积极探索供地新途径，解决农文旅项目的建设用地问题，希望仍在。